中国油气矿权管理改革对国有石油公司的影响

上游油气矿权管理作为油气体制改革的首要环节，一直是改革的难点。近年来中国出台一系列政策，市场开放程度大幅提高，特别是2019年12月31日，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称7号 ），这是油气矿业权竞争性出让的一次里程碑性政策 件，标志着油气勘查开采体制改革框架已基本搭建完成，具有一定的可操作性，对国有石油公司未来生存发展的影响将十分深远。

油气矿权改革的背景与目标

长期以来，中国油气矿权管理以1986年颁布的《矿产资源法》及其实施细则为主要依据。目前，国内存量油气矿权基本由中石油、中石化、中海油等国有石油公司通过“申请在先”的方式取得。取得矿权后，企业自筹资金开展油气勘探开发，不需缴纳探矿权采矿权价款。近年来，中国在矿业权配置管理过程中因市场化程度不高而引发一系列问题，如何提高矿产资源利用效率、加大增储上产力度成为解决矿产资源开发领域的突出问题。

为解决这些问题，《意见》提出要有序放开油气勘查开采体制，逐步形成以大型国有石油公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系，提升资源接续保障能力。为达到这一目标，《意见》规定：(1) 全面实行勘查区块竞争出让制度，改变长期以来“申请在先”的模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招拍挂方式公开出让；(2) 在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，市场主体将更加多元化；(3) 实行更加严格的区块退出机制，促进区块流转，让资源充分流动起来。此外，中国将加强对准入企业安全、环保等方面资质的管理，保障资源的高效利用，防止破坏性开采。

油气矿权的改革进展

2017年以来，中央高度重视矿业权改革，相关部门围绕竞争性出让、区块流转、出让收益等出台了一系列政策性 件，明确了改革方向，搭建了改革框架。

矿业权出让制度政策性 件

这些 件大致可以分为3类：(1) 涉及自然资源权属改革的整体性法规 件。(2)? 针对矿权出让方式及收益的专门规定。(3)? 对准入主体的规定。

7号 的主要突破

7号 是油气矿业权竞争性出让的一次里程碑性政策 件，有效期3年。该 件不仅将此前各类 件的核心内容作了集成，而且更明确了操作细节，其主要突破表现在几个方面。(1) 全面推进矿业权竞争性出让。(2) 首次明确油气矿业权出让收益市场基准价征收标准。(3) 制定更加严格的区块退还机制。(4) 首次明确准入门槛，全面向内外资企业开放油气勘查开采市场。(5) 实行油气探采合一制度。

油气矿业权出让收益市场基准价标准表

对国有石油公司的影响

为促进市场化竞争，自2011年页岩气矿权第一轮招标开始，中国在新疆、山西等地开展了多轮油气矿权竞争出让试点，开放资源类型从非常规油气扩大到常规油气、开放对象从国有企业扩大到民营企业，开放范围从新增矿权扩大到存量矿权。此次7号 的出台，国有石油公司将面临存量矿权大幅缩减、新增矿权竞争激烈、矿权持有成本大幅增加、面临技术骨干与管理人才的流失风险及频繁参加国家油气矿权招标等问题。

对于国有石油公司而言，矿权管理也亟需改革：(1) 加大对矿权战略的重视，改变“申请在先”的惯性思维，积极的保矿权、拓矿权、补矿权；(2) 进一步强化市场意识，增强市场化的运作能力，适应竞争性的矿权出让机制。对于民营企业和外资企业而言，进入油气上游领域的门槛已经放开，有技术有实力的企业进入后，将为油气增储上产、保障国家能源安全贡献力量。油气上游环节以国有石油公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系将逐步确立。