实务者言｜燃气安全问题，哪里是需要排查的关键

赵洪生 王琳杰

随着城镇化进程加快，全国城镇燃气使用规模迅猛增长。而背后是值得重视的安全管理问题。日前应急管理部召开新闻发布会，安全协调司司长苏洁介绍，当前我国燃气安全事故已经进入多发、频发阶段。初步统计，现在全国已有近10万公里管道出现不同程度老化。

由此，应急部已会同住房城乡建设部等部门研究制定了《全国城镇燃气安全排查整治工作方案》，开展对燃气重大风险和安全隐患整治工作。在这次燃气排查整治中，国家发展改革委和住房城乡建设部已对燃气老旧管 更新改造制定专门的更新改造实施方案，目前正在抓紧推进。

此举正当其时。据燃气爆炸统计，2021年上半年，不计港澳台，我国经媒体 道的燃气事故有544起，分布在31个省份、215个城市。其中重大事故造成71人死亡，412人受伤。在2016-2020年期间，除2020年只有一省未曾发生燃气事故外，每年31个省份都发生过燃气事故。

在最广泛应用的天然气方面，2021年上半年的544起燃气事故中，天然气事故达194起，其中管 事故有144起；天然气事故死亡人员占死亡总数的53.5%，受伤人员占受伤总数的48.8%。

燃气安全事关城市公共安全和居民生活质量。有资料显示，继交通事故、工伤事故之后，城市燃气安全事故已成公共安全的第三大威胁。亟待针对潜在隐患，找准问题根源，做好预防工作和应急预案。

燃气事故的成因

导致燃气事故发生的原因错综复杂。总体而言，包括管道老化、操作不当、违法分包与转包等。

管道老化

从城市燃气行业发展历史和各省燃气爆炸事故数量来看，管道老化导致事故最为常见。城市燃气中，采用管道方式供气的包括天然气和煤气，液化石油气主要采用罐装形式。城镇燃气管道及设施布置范围广，任何有燃气管道或设施的地方，都可能发生事故。由于管道属隐蔽工程，地面的下陷、管道的腐蚀、时间长后的管道老化及其他不可预见原因，都可能造成燃气泄漏。

首先是，管道老化、腐蚀。燃气管道腐蚀具有隐蔽性、缓慢性。部分城市管道使用几十年从未进行检测维修，燃气企业不愿投入成本进行更新改造，其安全可靠性无法确定。但一旦引发事故，往往是灾难性的。

相对而言，新铺设的管道，不易发生事故。根据中国城市燃气 安全管理工作委员会的相关事故分析 告，从燃气事故数量、伤亡情况看，随着燃气用户增长，燃气事故数量呈反向下降，事故率降低。

与此同时，管道老化造成的事故破坏力很强。据《2020年全国燃气事故分析 告》，2020年管 事故的数量相比2019年减少100多起，但事故伤亡总数增加31人。

其次，建筑违章或第三方施工影响。天然气管道敷设于地下的，其对管道的周边环境、管 本身设计和施工有很高要求。因为燃气管道一旦被破坏，或因锈蚀漏气，都会造成严重事故。而有些商户常随意搭建建筑物，私自施工，为节省成本，并未向相关单位咨询、调查地下燃气管道的建设方向和位置，使得施工过程间接造成严重的燃气泄漏。

例如，2021年发生的“6.13”湖北省十堰市重大燃气事故。事故直接原因为天然气中压钢管严重腐蚀导致破裂，泄漏的天然气，在集贸市场涉事故建筑物下方河道内密闭空间聚集，遇餐饮商户排烟油管道排出的火星，发生爆炸。其间接原因包括：一是违规建设造成事故隐患；二是隐患排查整改长期不落实。三是企业应急处置严重错误；四是物业安全管理混乱等。

除了违章建筑施工之外，楼宇建设、道路改造、绿化施工等第三方活动，也给燃气管 安全带来隐患。这在 2021年上半年天然气管 事故原因的统计中十分突出。

注：本表中不含事故原因待核实的事故数量及伤亡数量。

操作不当与私自接改

企业主体安全履职不到位

燃气公司、物业公司等在内的企业主体，运营维护时，安全履职不到位，也是重要原因。

燃气企业的管理和运营是问题发生的主要环节。

燃气发生事故原因分析。

企业方面的原因，首先是未履行维修告知宣传义务，其次是安装不当，未履行定期检修义务。事实上，从目前城市燃气管 发展看，老旧管 改造阶段是最容易造成燃气泄露的阶段。这一阶段出问题，在于企业主体施工团队的专业度不高：

一是，近年来，燃气行业频频并购重组、人员更替，一些燃气公司工作人员对老旧管 的地下分布情况并不特别熟悉，造成施工操作时破坏管线；

二是，存在违法分包、转包业务。这种情况不仅出现在输气管道更新改造上，更出现在用户燃气工程的维护、改造工程中。这种情形下，施工单位不具有相应资质，或具体施工人员不具有岗位资质，未经培训和考核合格，导致本是改造升级管 ，最后却成了破坏管 ，也给用户带来更大的安全隐患。

以2017年“7.4”吉林松原燃气爆炸事故调查 告为例。该事故调查 告中，涉及责任的企业有长春新星宇建安公司、宏远公司、广发公司、卓信监理公司、浩源燃气公司、浩源非开挖公司、安顺公司。

广发公司不具备施工能力，以不正当手段承揽工程，对分包工程和临时雇佣人员管理严重缺失，违法将部分工程转包。宏远公司不认真落实安全生产主体责任，对分包工程管理缺失。浩源非开挖公司无施工资质和施工管理人员，通过转包长期从事地下燃气管线工程施工。安顺公司违法违规，转包中标工程。浩源燃气公司安全生产主体责任不落实，燃气设施保护不到位，应急管理工作缺失。

防控机制如何建设

做好城市公共安全工作，需要落实事前防范、事中控制和事后处理。事前预防，主要表现在落实企业安全生产主体责任、加强政府监督管理和严格事故追责刑方面，也是城市燃气爆炸事故预防的关键。事中控制主要在于各部门要形成联防联动工作机制。事后处理主要在于进行追责的行刑衔接制度。

一是加强制度法规建设。

城燃行业本身没有一部系统完善的综合法律。燃气工作主要依据《城镇燃气管理条例》和各省市燃气管理条例进行；但安全管理方面的要求，广泛体现于安全生产法律、法规和标准规范中，其中最重要的是《安全生产法》。

《城镇燃气管理条例》与各省市燃气管理条例体系，大致主要分为总则、规划与建设、经营与服务、使用管理、设施保护、安全监督与事故处置、法律责任、附则几部分。

在燃气经营许可方面，部分省市要求管道燃气施行特许经营制度。以近年来爆炸户数、死亡人数、受伤人数统计出的燃气危险指数较高的前十省为例，除吉林省外，黑龙江、江苏、浙江、河北、湖北、辽宁、福建，均明确规定管道燃气特许经营制度。2021年9月4日发布的《广东省燃气管理条例》（征求意见稿）也增加管道燃气特许经营制度。

在用户定期上门免费安检方面，各地要求不一致。以居民用户为例，黑龙江省、江苏省规定至少每两年一次，河北省城镇居民至少一年一次，农村居民至少一年两次，并且设置了企业驻村安全员和村燃气安全协管员。

除以上具体规定，部分省市要求，新建住宅安装可燃气体 警装置和自动切断装置，如黑龙江省、河北省、辽宁省、广东省（征求意见稿）。

二是加强对燃气安全的监督和管理。

1、政府对非特许经营权的日常管理，属于普遍性安全监管

政府监督管理职责体现于城镇燃气管理条例、安全生产法、安全整改 件以及行刑衔接制度之中。城镇燃气管理条例中，政府职责主要体现如下。政府部门的刚性执法（尤其在行刑衔接方面）也是履行监督管理职责的表现。公安、法院、检察院、市监局、应急管理局、住建局、消防救援等有关部门间的协调配合，要积极认识到安全生产形势的严峻性。需要在日常工作中，全面排查各类安全隐患，加强安全监管，防范重大突发事件发生；事故发生后，要严肃查处，对于发生涉嫌违法犯罪行为的，要积极移送并追究刑事责任，防止以罚代刑，真正对燃气公司起到震慑作用。

2、管道燃气特许经营权的专项管理

部分省市明确约定，管道燃气实行燃气特许经营权制度。在这个制度下，燃气主管部门前期需履行一些公开招投标或竞争性谈判的程序，确保燃气经营企业合法经营。之后，政府与燃气经营企业签订特许经营权协议，对双方权利义务进行约定。

三是加强各部门统筹力度，明确职责。

城市管 是城市的生命线工程，应由市政部门集中规划、统一管理，与交通部门、建筑管理部门、规划部门等协调，协同和其他管线统一布置，做好长远规划。建设燃气管道时，应对其日常的防护和维修及时关注，加强对基本燃气设施的检查和维修，确保设施完善。

第三方施工时，应创建专项工作协调组，多部门协调进行。相关部门还应强化落实人员责任制，建立相应的考核机制，明确不同人员的责任和义务，减少事故发生。

还应与气象部门建立沟通联动机制，考虑天气情况影响；区县燃气主管部门明确区域内燃气供应单位分布情况，并与之签订安全生产协议，建立信息联动机制。

灾情发生时，要多部门联动。应急管理部门要与消防、公安、医疗救护、燃气公司通力协作，形成联防联动工作机制，制定各部门联动的相关应急预案。破除城市应急管理中的各自为政，协调相关单位定期开展应急救援和处置善后等工作。既要在各自职能范围内及时采取行动，又要与其他部门间形成良好配合关系，确保事故发生后能及时进行救援、疏散群众、防止二次爆炸、开展事故调查等等。

四是加强对各主体的燃气安全教育。

燃气事故的发生，部分是从业人员操作不当导致。首先，要提高职工对燃气管道相关规章制度的重视与理解，以及对安全 明的高度重视，加强专业知识培训及专业技能培训，提高从业人员专业能力。其次要提高用户燃气安全意识。一些燃气事故，是用户不合规使用导致。应当大力宣传燃气安全使用知识，开展相关的教育传播工作，提高居民对燃气安全的重视等。