信通观察丨重庆市推动碳排放达峰的路径研究

摘要：在近期的中央经济会议上，“2030年碳达峰”和“2060年碳中和”被列为2021年八项重点任务之一。重庆作为西部大开发的重要战略支点，“一带一路”和长江经济带的联接点定位，加快推进碳排放达峰行动，对于促进我市产业结构、能源结构调整优化，带动长江经济带生态环境保护，具有重要的现实意义。本 告在归纳总结碳排放相关的各项国际公约和达成效果的基础上，对比研究了加拿大、日本和韩国等国家碳排放相关措施，深入分析了我国碳排放交易模式，并针对我市推动碳排放达峰提出有关建议。

01

降低碳排放的国际合作及达成效果

（一）降低碳排放的国际合作

全球为积极降低碳排放，推动经济可持续发展展开了以各项国际公约签订和履行为主要方式的合作，大致分为三阶段。一是早期发展阶段。该阶段主要从1898年瑞典科学家提出碳排放可能导致全球变暖开始。主要确定了全球应对气候变化的终极目标，并于1992年签订了第一全球气候变化公约《联合国气候变化框架公约》，其后2007年签订《京都议定书》，明确规定了全球发达国家对降低碳排放的相关责任。二是中期扩大阶段。该阶段从2007年巴厘岛路线图开始到2009年哥本哈根会议为止。主要为2005年《京都议定书》协议生效后，美国等工业国拒绝签署《京都议定书》，导致第一阶段工作未取得实质性成效。针对第一阶段中存在的问题，在巴厘岛路线图中将美国等工业国纳入其中，明确所有发达国家缔约方都要履行可测量、可 告、可核实的温室气体减排责任。并在哥本哈根会议上以“共同但有区别的责任”原则，最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动。三是细化落实阶段。该阶段从2011年德班会议开始至今。主要是在德班会议上确定实施《京都议定书》第二承诺期，并提出启动绿色气候基金，由发达国家提供启动资金用以帮助发展中国家缔约方进行降低碳排放的技术改造和产业升级。在2016年签订的《巴黎协定》中，探讨建立包括国家自定贡献（INDC）机制、资金机制、可持续性市场机制等完整、透明的运作和公开透明机制以促进其执行。通过制定目标，予以资金、技术协助，减排能力建设，透明度提升等方面的路径指引，以加快降低碳排放任务的落实。

（二）达成效果

1997年《京都议定书》签订之后，美国、欧洲等其他发达国家和地区碳排放量出现缓慢降低的态势，但发展中国家碳排放量出现爆发式增长。根据全球碳计划（Global Carbon Project）数据显示，2013年全球碳排放量达到360亿吨，创下历史纪录，其中发达国家碳排放比重约占58%。但实际情况是发达国家为了在纸面上降低碳排放，而将自己的工厂从本国转移至中国、印度等发展中国家，利用发展中国家的生产资料、能源制造产品再运回本国。这种碳排放外包虽然让发达国家碳排放降低，但全球碳排放水平依然是上升趋势。2011年《德班会议》后，全球性减排成为共识，大规模的可再生能源利用提上日程。根据国际能源署数据，由于可再生能源用不断扩大，燃料从煤炭转换为天然气以及更高的核能发电量，导致2019年全球碳排放总量在330亿吨左右，相较2018年降低2亿吨碳排放，但全球经济增长了2.9%。在降低碳排放的行业中，电力部门降低碳排放规模最大，全球电力部门的排放量下降了约1.7亿吨，降幅为1.2%。

中国长期以来关注生态环境建设，大力推进可持续发展经济打造。2015年，习近平总书记在巴黎召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议暨《京都议定书》第11次缔约方会议开幕式演讲提出“中国将在2030年左右二氧化碳排放达到峰值”。据统计，2018年中国全国碳排放强度比2005年下降45.8%，且已经提前达到2020年碳排放强度比2005年下降40%～45%的承诺，基本扭转了温室气体排放快速增长的局面。2019年非化石能源占一次能源消费比重达到15.3%；2000年以来，全球新增绿化面积约四分之一来自中国。2020年，美国退出《巴黎协定》，直接导致《巴黎协定》2030年减排计划面临失败之际，习近平总书记在中央经济工作会议上再次强调，“力争我国二氧化碳排放2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和”，“抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰”，再次强调了中国坚持走可持续发展道路，“既要金山银山，也要绿水青山”的决心。

重庆作为西部大开发的重要战略支点，“一带一路”和长江经济带的联接点定位，要加速建设内陆开放高地，山清水秀美丽之地，推动高质量发展，创造高品质生活，实现“2030碳达峰、2060碳中和目标”，重庆必须充分吸取发达国家、国内先进地区针对碳排放的各项政策，分析优劣势，制定符合自身特色和需求的碳排放政策。

02

各国家针对碳排放的各项措施

（一）欧盟碳排放交易体系

欧盟为实现《京都议定书》确立的二氧化碳减排目标，于2005年建立世界上第一个联合多国参与的排放交易体系。欧盟排放交易体系以限额交易为基础，整体EU ETS所覆盖范围包括12000多座电站、工厂及其他工业设施，约占欧盟二氧化碳排放总量的1/2，成为全球最大的碳排放总量控制与交易体系。

欧盟碳排放体系采用“总量管制和交易”规则，通过将《京都议定书》下的减排目标分配给各成员国，以减量分担协议作为目标，执行温室气体排放量核配规划工作。各成员国根据国家计划将排放配额分配给各企业，各企业通过技术升级、改造等手段，达到减少二氧化碳排放的要求后，将用不完的排放权卖给其他未完成减少排放目标的企业，以此减少温室气体排放。欧盟排放交易体系作为一项重要的公共政策，协调了27个主权国家的行动，利用市场规律，有效地削减了欧盟成员国温室气体的排放，达成了京都议定书的既定目标，总体实施效果超过了其他总量交易机制。

（二）加拿大

2018年6月，加拿大正式通过了《Greenhouse Gas Pollution Pricing Act》（《温室气体污染物定价法案》）。加拿大各省及地区可根据各自发展特征，自主选择碳定价机制，同时建立了一套碳定价系统，对化石燃料征收碳税以及将相关行业纳入碳市场。各省和地区可直接采用政府制定的碳定价系统，或选择自行开发。加拿大国内各省原有碳定价机制若能满足联邦政府的排放基本目标，则继续使用原先的碳定价机制，其他尚未实施碳定价机制的省可根据地区情况自行开发碳定价机制。目前不列颠哥伦比亚省、艾伯塔省和魁北克省已经建立了碳定价体系，西北地区、新斯科舍省、爱德华王子岛省等已规划或提议了符合联邦要求的碳定价制度。还未实施碳定价体系的萨斯喀彻温省、曼尼托巴省、安大略省和新不伦瑞克省将强制征收碳税。

根据加拿大联邦政府的碳税计划，2019年加拿大将实施20加元/吨的碳排放价格，此后每年每吨上涨10加元，2022年上涨至50加元/吨后封顶。征收的所有税款将被重新分配回产生这些税收的省份，各省将把大约90%的税收返还给个人纳税人，整体退税额度将超过加拿大家庭多支付的能源成本。

（三）日本

为实现“京都目标”日本政府于2005年提出“京都协定目标实现计划”，确定了两项交易体系，即自愿排放交易体系（JVETS）与认证减排量制体系（J-VER），形成促进技术革新和增加减排努力的有效规则。2010年，日本政府制定并实施了《全球气候变暖对策基本法》，建立了日本气候与能源政策的基本框架，建立了国内排放交易体系、设立碳税和能源引进关税的减排机制。日本碳排放交易体系由以VETS为代表的国家排放交易体系、面向国内和国际的多个排放信用体系以及东京都ETS为代表的地方总量控制交易体系构成，其中东京都ETS作为最具代表性的城市减排体系走在世界前列。

东京都实行的排放交易体系是总量交易体系的模式，即设定排放的总限量，再以一定的分配方式给受管控的企业，企业获得配额后按需进行交易。同时规定了多种减排额度抵消类型，并预设价格管理条款。在履约方面实行严格监控、 告及认证，对未按期履行的实体实行高额罚金管理。

（四）韩国

韩国于2015年启动碳排放交易体系，主要分阶段分别制定相应的政策目标和规划。在交易体系第一阶段，碳排放主体将免费获得其全部预估配额，只有超过预估排放水平时才需额外购买配额。第二阶段起，企业仍将免费获得其预估需求配额的97%，其余3%的配额则需有偿购买，2021年起有偿购买比例将调整为10%。韩国碳交易体系允许配额的储存和预借，企业可将排放配额储存到阶段内下一年度或是下一阶段的首年使用，或是预借同一阶段内其他年度的排放配额。2020年，韩交易所出台了有偿分配制度和做市商制度，将原来无偿分配给参与交易的污染源企业的排放权的一部分进行有偿拍卖，引进了产业银行等政策性银行参与“做市”，进一步提高了市场交易活跃度。

2020年1-9月，韩国碳排放交易所的碳排放权交易金额高达5300亿韩元，位列全球第二，比2015年增加48.8倍，日均交易量达到9.14万吨，增加16.9倍。未来韩国交易所拟与韩国环境部协商，在碳排放权交易中引进证券公司，并逐渐向个人投资者和投资公司开放市场，以更为多样化的市场主体解决交易主体少、交易时间扎堆造成价格波动大等问题，并引进反映排放权未来价值的衍生金融产品，鼓励企业减排二氧化碳。

03

国内碳排放交易模式分析

（一）试点碳市场与自愿减排市场

2013年起，北京、上海、湖北、重庆、广东、天津、深圳等7个试点省市逐步启动碳排放交易试点工作。2016年，非试点地区福建启动碳交易市场，四川启动自愿减排交易市场。截至目前，全国9个碳市场已运行5个或6个完整年度，累计成交量达到6.4亿t，其中碳配额交易量约4亿t，CCER成交量约2.4亿t。虽然各个试点省市的规则不同、市场情况不同，但都在碳交易试点工作中积累了经验，为全国碳市场的建设奠定了良好基础。全国各大试点碳市场涉及20个行业以上，2600多家重点排放单位纳入试点，年排放配额总量约12亿t CO2当量。碳配额大部分免费发放，小部分拍卖，拍卖比例逐步提高。市场交易产品以配额和CCER现货为主，部分市场探索了多种创新产品。交易模式包括挂牌交易或定价点选（竞价配对类）以及协议转让（大宗交易类），部分市场尝试了拍卖（有偿竞买）。市场参与主体包括纳入配额管理的控排企业、项目开发业主、投资机构与个人。

重庆作为碳排放交易试点城市之一，目前市场达到弱式有效。作为西部地区唯一的一个试点，重庆的碳市场交易价格是8个市场中最低的，交易成本大大降低，且市场每日交易信息完全公开，市场信息高度透明，为信息的高效传递提供了保障，有利于引导市场理性价格的形成。重庆市经信委在2020年开展了电力直接交易试点的相关工作。所有两部制大工业和一般工商业用户均可选择自行参与电力直接交易或通过售电公司代理参与，赋予了用户参与电力直接交易的自主选择权。

（二）煤电联营

04

重庆市实现碳达峰、碳中和目标的相关建议

（一）推动能源消耗低碳化

聚焦碳排放重点的工业、发电和汽车使用等化石燃料消耗环节，加速推进能源消耗方式改变和技术进步，推动能源消耗低碳化发展。

一是加速工业燃气应用力度。持续鼓励工业企业设备改进，推动燃气设备替代燃煤设备。充分利用重庆涪陵、南川、綦江等地页岩气资源，不断加大页岩气开采力度，提高页岩气采气规模。加速构建页岩气加工、运输产业链，以页岩气为主构建工业用气供应链，推进工业用气指标改革，提高工业用气补贴力度，保证工业用气稳定。

二是加速新能源汽车推广使用。顺应新能源汽车发展潮流，加速优化新能源汽车使用环境。借助新基建建设契机，着力在全重庆市内布局新能源汽车充电站、充电桩、加氢站。规范全市充电、加氢建设，推动全市新能源汽车充电、加氢设备标准、规格一致，避免市场出现多型号、多类别充电加氢设备，降低设备维护难度和使用难度；推动全市充电、加氢场所统一规划、逐步建设，避免市场无序建设和重复建设。

三是优化火力发电市场。持续推进全市火电产业落后产能淘汰，对市内污染严重、整改不力、装机容量不达标的燃煤火力发电设备予以关停淘汰。持续推进火力发电产业多元化发展，加速推动生活垃圾焚烧产业构建，加大垃圾焚烧发电机组装机容量。加大火力发电废气排放监测力度，建立以年度废气排放数据为核心的火力发电动态补偿机制。加大碳捕捉和存储技术研发，推动新技术在火力发电企业中应用，推动火力发电企业碳排放逐步降低，分阶段实现碳中和、负排放。

（二）推动能源结构清洁化

一是构建跨区域绿电输送体系。积极推进重庆售电公司发展，探索十四五期间实行部分售电公司跨区域绿电购买体系，探索建立电力供应的现货和期货交易规则，实现电力购买体系完善和渠道通畅。充分发挥成渝地区双城经济圈建设契机，将川渝电 特高压交流目标 架作为成渝双城经济圈的重要基础保障措施，构建西南电力资源优化配置平台，加快推进1000千伏配套电 工程立项，为成渝双城经济圈提供电能保障。

二是构建大容量电力存储体系。着眼风能、太阳能等新能源发展长期趋势和电压不稳定的具体问题，加速全钒液流电池、磷酸铁锂电池等大容量储电设备使用，构建新能源电力储备池。探索储能设备梯次利用体系建设，推动新能源电力储备池的储能设备在充放电次数达到一定限值后，经过检验合格，从大规模储能转向企业和民用储能使用，为企业和民用用电提供错峰储能能力，提高设备使用率。

三是建立煤电市场化交易/代偿机制。建立重庆市发电量采购体系，对计划内的年用电需求按指标分别配属市内发电企业，按照一定价格对指标内的发电量予以采购，对不足部分对企业予以惩戒，对过多发电部分低价采购。鼓励发电企业之间指标转售等市场化交易，引导火力发电企业在降低碳排放和满足配给发电量的目标上，以高于政府对价采购价低于政府评价采购价的价格购买垃圾发电、新能源等电力用以满足配给发电量，构建煤电市场化交易机制，为火力发电企业提供配给交易获利空间，激发新能源企业发电潜力，补贴火力发电因碳排放降低而导致的利润降低。

（三）优化碳排放市场机制

利用重庆作为全国碳配额交易试点区域的特殊地位，推动碳排放市场完善。着眼重庆市碳排放权交易量、成交额、活跃度不足的问题，提升交易市场碳排放配额紧缺性，探索十四五期间将钢铁、水泥、化工、电解铝、造纸等行业纳入碳排放交易市场领域，增加交易主体和碳排放配额稀缺性。探索碳期货等金融衍生品发展，将碳排放交易市场由现货市场向期货市场发展转变，长期持续地给予投资者稳定的价格预期，以降低法律风险，提高交易市场活力。

（四）加速融合人才培养

强化人才保障，发挥高校的支撑和引领作用，加强产业与信息技术融合相关学科专业建设并优化学科设置，促进学科融合交叉，以此加快培养企业需要的人才，促使科研成果转化，进一步降低技术壁垒与人才资源短缺问题，构建技术研发与市场化应用的良好生态。加强企业人员职业培训，重点针对示范企业技术骨干开展能力升级培训，针对企业员工开展普及培训，帮助企业加强人才储备，夯实融合发展人才基础。

校 审丨刘彦鹏

编 辑丨刘 洁

作 者丨熊智超